După ce a aprobat concesionarea pentru 49 de ani a dreptului de desfăşurare a lucrărilor de explorare geologică a hidrocarburilor pe teritoriul Republicii Moldova, cu ulterioara lor exploatare, Ministerul Mediului a venit la finele anului trecut cu un nou proiect. 

Este vorba de o Lege a Petrolului, documentul fiind în prezent la etapa de avizare finală. Proiectul a atras atenţia atât prin statutul ”excepţional”, cât şi datorită unor prevederi normative nereuşite.

În Nota Informativă se spune că Proiectul de Lege ”prevede stabilirea cadrului juridic privind cercetarea şi exploatarea substanţelor minerale combustibile – hidrocarburi (petrol şi gaze naturale)”. 

Argumentul principal este că Strategia Energetică a Republicii Moldova până în anul 2030 prevede efectuarea lucrărilor de prospecţiune în perioada 2017-2018 pentru a identifica capacităţile şi rezervele de petrol şi gaze naturale ale ţării şi, astfel, aceste acţiuni necesită un cadrul juridic prin care să fie reglementate.

Proiectul prevede reglementarea de către stat a prospecţiunilor petroliere, modul de transmitere în folosinţă a terenurilor pe care se efectuează operaţiunile, aspectele tranzitului şi transportului magistral de petrol, cerinţele generale de siguranţă în domeniul reglementării tehnice a petrolului, precum şi măsuri de protecţia a mediului şi de concesionare a activităţilor petroliere.

O lege superioară altor acte legislative

Primul lucru curios este că lucrările de prospecţiune şi extragere nu sunt activităţi noi pentru Republica Moldova – ele au avut loc şi în perioada sovietică, şi după declararea independenţei – însă până nu demult nu au existat suficiente temeiuri pentru elaborarea unei legislaţii distincte în acest domeniu. 

Deşi autorul Proiectului enunţă necesitatea unei Legi a Petrolului prin perspectiva lucrărilor de prospecţiune şi exploatare, cât şi în contextul Strategiei Energetice a ţării, acesta evită să explice de ce concesiune petrolieră se atribuie în conformitate cu Legea Petrolului şi deci acţionează prin derogare de la legislaţia privind parteneriatul public-privat şi concesiuni (de reţinut că cazul Republicii Moldova nu poate fi echivalat cu cel al României în ceea ce priveşte rezervele şi amploarea exploataţiilor de hidrocarburi).

Mai mult, Ministerul Mediului mai introduce în proiect o normă neclară, ca să nu-i spunem ”stranie”. Aceasta prevede că, în caz de divergenţe între prevederile Legii Petrolului şi prevederile altor acte normative relevante în reglementarea operaţiunilor petroliere, se va da prioritate prevederilor Legii Petrolului. 

Această prevedere creează situaţii de coruptibilitate întrucât autorul din start poziţionează Legea Petrolului drept una ”de excepţie”, instituind un cadru juridic ambiguu şi discreţionar în aplicare. Excepţionalitatea se bazează pe o tehnică legislativă defectuoasă, determinată de lipsa prezentării condiţiilor privind necesitatea instituirii unui act de excepţie (apropo, potrivit Legii nr.780 din 27.12.2001 privind actele legislative, actul legislativ de excepţie reglementează raporturile sociale generate de situaţii excepţionale), dar şi lipsa stipulării efectului social şi al locului Legii Petrolului în sistemul legislativ naţional.

Cu atât mai ambigue este situaţia cu cât, din luna mai 2017, în Parlament a fost înregistrat Proiectul Legii privind concesiunile de lucrări şi servicii, care reglementează de facto regimul juridic aplicabil şi normele de atribuire şi executare a contractelor de concesiune. O altă relaţie prejudiciată între normele juridice ţine de lipsa referinţei prin derogarea Proiectului Legii Petrolului de la Codul Subsolului, care ”reglementează relaţiile miniere în vederea asigurării folosirii raţionale şi complexe a subsolului pentru satisfacerea necesarului de materie primă minerală şi altor necesităţi ale economiei naţionale […]”.

În aşa fel, cadrul juridic ce reglementează domeniul concesiunii urmează a fi dezmembrat, iar concurenţa normelor de drept nu va întârzia să apară. Un exemplu elocvent este şi faptul că, art. 7 din Proiectul de Lege (care indică competenţele autorităţii din domeniu – Agenţia pentru Geologie şi Resurse Minerale - AGRM) indică execuţia, de către Agenţie, a altor atribuţii conform legislaţiei în vigoare, fără a face trimitere expresă la Legea Petrolului, care se vrea a fi o lege cadru pentru domeniul petrolier.

Devieri legislative şi de reglementare

Prevederile majore ale Proiectului de Lege denotă o permisivitate foarte largă (dacă nu eronată) în ceea ce ţine de statutul şi reglementarea activităţii concesionarului. Astfel, art. 10, art. 31 sau art. 37 stabilesc norme care contribuie la crearea unor fenomene manipulatorii şi discreţionare. Acestea prevăd, printre altele, că entităţile care au obţinut dreptul de a realiza operaţiuni petroliere în Republica Moldova trebuie să menţină o filială sau o sucursală cu sediul în ţară, însă Proiectul nu prevede nici un prag minim de capital/active de care acestea să dispună pe perioada executării contractului de concesiune. 

În aceeaşi ordine de idei, titularul contractului de concesiune poate transfera altei entităţi drepturile asumate, doar cu aprobarea prealabilă a autorităţii competente (Agenţia pentru Geologie şi Resurse Minerale), şi poate să se asocieze cu alte entităţi în ideea executării operaţiunilor petroliere. În ambele cazuri, autoritatea competentă (nu Guvernul) va ”verifica” capacitatea tehnică şi financiară a operatorilor, însă (surpriză) neavând criterii clar prestabilite. Mai mult, titularul concesiunii va garanta executarea lucrărilor printr-o scrisoare de garanţie (!).

În aşa fel, se diminuează importanţa acordului de bază al concesionării şi apar riscuri semnificative în consecvenţa aplicării normei, întrucât delegarea drepturilor de concesiune de la titular altor entităţi, dar şi subcontractarea au aceleaşi efecte rezultative, însă sunt prost monitorizate şi acordate în baza unor acorduri la nivel de Agenţie de Stat, fără garanţii sociale şi economice.

Lege la discreţia funcţionarilor

O altă ”inovaţie” legislativă în Proiect ţine de condiţiile de desfăşurare şi organizare a apelului public de ofertă – care este un termen ”împrumutat” din legislaţia României, însă nu este definit prin Lege în Republica Moldova. Aici criteriile de desemnare a câştigătorului sunt aprobate de Guvern, iar condiţiile şi criteriile de participare la concurs sunt stabilite şi de către AGRM, organ de care depinde şi desfăşurarea concursului. Tot aici, autorul Proiectului acordă AGRM dreptul să solicite în cadrul ofertelor publice ”şi alte documente stabilite de autoritatea competentă”, în loc să le stabilească expres în condiţiile de concurs  şi să elimine astfel riscul de manipulare a rezultatelor. 

Proiectul Legii Petrolului a dat dovadă de lipsuri nu doar la nivel de tehnică legislativă, dar are lacune şi la conţinut şi estimarea impactului. 

Preluând apriori câţiva termeni din exterior, Ministerul Mediului au încărcat Proiectul cu terminologie ambigue şi conflicte de norme, fără a stabili (conştient sau nu) aşa prevederi importante cum ar fi procesul de monitorizare al entităţii căreia concesionarul îi atribuie drepturile de concesiune, sau al subcontractantului. Interferenţa atribuţiilor AGRM şi ale Guvernului face şi ea parte din aceste scăpări, lăsând la discreţia instituţională modul de a acţiona într-o situaţie sau alta.

Au căutat petrol şi ruşii şi americanii

Lucrări de cercetare geologică în sudul Moldovei, cu scopul extragerii de ţiţei şi gaze naturale, au fost iniţiate în epoca sovietică, dar au fost conservate după ce în anii ’70 ai secolului trecut în Siberia au fost descoperite zăcăminte uriaşe de hidrocarburi.

Actualmente sunt cunoscute 3 zăcăminte pe teritoriul Republicii Moldova: două de gaze naturale la Victorovca (Cantemir) şi Bereşti (Ungheni) şi unul de ţiţei la Văleni (Cahul). Rezervele cumulate de gaze din cele două zăcăminte sunt estimate la peste 1,2 mlrd de metri cubi, iar în cea de ţiţei – circa un milion de tone, dintre care potenţialul de extragere este de circa 300.000 de tone.

Unele evaluări au arătat că potenţialul exploatabil de ţiţei în perimetrul teritoriului Moldovei ar putea fi mai mare de cinci milioane tone, iar cel de gaze naturale de 16 miliarde metri cubi.

Pentru aceasta ar fi necesară efectuarea de forări la adâncimi mai mari, de 3.000-7.000 metri.

În anul 1995 compania americană Redeco a obţinut fără vreo licitaţie contractul de concesiune a lucrărilor de exploatare de gaze naturale din sudul ţării pe o perioadă de 20 de ani, însă peste un deceniu Guvernul a reziliat contractul pe motiv de nerespectare a obligaţiilor asumate. Drepturile de concesiune au fost astfel transmise companiei SRL Valiexchimp în 2007 şi nu includ prospecţiunea şi explorarea resurselor de ţiţei şi gaze în Republica Moldova.

Noua concesiune, în favoarea unei alte companii americane, Frontera, pentru o perioadă de 50 de ani, a ridicat în societate o serie de întrebări referitoare la fezabilitatea prospecţiunilor din Moldova şi scopurile exploatării zăcămintelor.

Astfel se constată că Frontera se confruntă cu grave probleme financiare, iar cotaţia acţiunilor sale la bursa de la Londra a scăzut în 2016 de şapte ori, ceea ce reflectă pesimismul investitorilor şi perspectivele sumbre ale companiei.

În anii 2011-2015 compania a lucrat în pierdere, iar veniturile sunt în scădere. De exemplu în anul 2015 la o cifră de afaceri de 3,7 milioane de dolari obţinute din vânzările de petrol şi gaze, pierderile au constituit 20,5 de milioane de dolari.

Frontera Resources se află într-un litigiu cu guvernul Georgiei pentru că a încercat să se sustragă de la plata unei datorii de 30 milioane de dolari până la 1 august 2016. Compania din SUA susţinea că datoria ar urma să fie plătită de subsidiara Frontera din Georgia, care a iniţiat între timp o procedură de faliment.